““平台经济行业的反垄断指南”发布”

国务院反垄断委员会关于平台经济行业的反垄断指导方针

(2021年2月7日国务院反垄断委员会发行(

第一章总则

第一条指导方针的目的和根据

为了预防和制止平台经济行业的垄断行为，保护市场公平竞争，促进平台经济规范有序创新快速发展，保护顾客利益和社会公共利益，根据《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)等法律规定，本指南

第二条相关概念

(一)平台、本指南所称平台，是指通过网络新闻技术，使相互依赖的双边或多边主体在特定载体提供的规则下相互作用，从而共同创造价值的商业组织形式。

(二)平台经营者是指为自然人、法人和其他市场主体提供经营场所、交易中介、新闻交流等网络平台服务的经营者。

(三)平台内经营者是指在网络平台内商品或者服务)以下统称商品)的经营者。

平台经营者经营平台的情况，也有通过平台直接提供商品的情况。

(四)平台经济行业经营者。 包括平台经营者、平台内经营者以及其他参与平台经济的经营者。

第三条基本上是

反垄断执法机构对平台经济行业实行反垄断监管，应当多次采取以下措施

(一)维护市场公平竞争。 平等对待市场主体，着力预防和制止垄断行为，完善平台公司垄断认定的法律规范，保护平台经济行业公平竞争，防止资本无序扩张，支持平台公司快速创新发展，增强国际竞争力。

(二)依法科学有效地监督。 《反垄断法》及相关法规、规章、指导方针明确的基本制度、法规适用于平台经济行业的所有市场主体。 反垄断执法机构根据平台经济快速发展的情况、快速发展的规律和自身优势，结合案件的具体情况，加强竞争解体和法律论证，不断加强和改进反垄断监管，加强反垄断执法的对比性和科学性。

(三)激发创新创造的活力。 的有序开放包容营造快速发展环境，降低市场准入壁垒，平台经营者将越来越多的资源用于技改创新、质量改善、服务提升、模式创新，防范竞争行为的排除限制，抑制平台经济创新的快速发展和经济活力，创造全社会的创新

(四)保护各方的合法利益。 平台经济的快速发展涉及许多主体。 反垄断监管将保护平台经济行业的公平竞争，充分发挥平台经济优化资源配置、技术进步、效率提高，并致力于维护平台内经营者、顾客、员工等各方主体的合法权益，实施反垄断执法和领域 全社会共享平台技术进步和经济快速发展的成果，实现整个平台经济的生态和谐、共生和健康快速发展。

第四条相关市场的定义

由于平台经济业务类型多、复杂、竞争动态多样，界定平台经济行业的相关商品市场和相关区域市场，要遵循《反垄断法》和《国务院反垄断委员会相关市场规定指导原则》明确的常规大致情况，并且

(一)相关商品市场

平台经济行业相关商品市场定义的基本做法是另类解体。 案例中定义相关商品市场时，可以基于平台功能、商业模式、应用场景、受众群体、多边市场、网上交易等要素进行诉求替代分解的供给替代对经营者行为的竞争约束类似于寻求替代时，市场准入、技术 具体而言，可以根据平台方的商品来界定相关商品市场； 也可以基于平台涉及的多边商品，分别定义多个相关商品市场，并考虑各相关商品市场之间的相互关系和影响。 在该平台存在的跨平台互联网效应能够对平台经营者产生充分的竞争约束的情况下，可以基于整个该平台定义相关商品市场。

(二)相关区域市场

平台经济行业相关区域市场的定义也同样使用诉求替代和供给替代的分解。 在案例中定义相关地域市场时，可以综合判断和考虑众多顾客选择商品的实际地域、顾客的语言偏好和费用习性、相关法律法规的规定、不同地域竞争约束的程度、网上融合等因素。

根据平台的优势，相关区域市场一般被定义为中国市场或特定区域市场，根据案例情况被定义为全球市场。

(三)相关市场界定在各类垄断事件中的作用

再案例拆解大体上是不同类型的垄断事件对相关市场定义的实际诉求不同。

平台经济行业垄断协议的调查、滥用市场支配地位事件、经营者集中反垄断审查的开展，一般需要界定相关市场。

第二章垄断协定

《反垄断法》禁止经营者签订、实施垄断协议。 认定平台经济行业垄断协议，适用《反垄断法》第二章和《反垄断协议暂行规定》。 依法禁止确定《反垄断法》第十三条、第十四条所列垄断协议； 对符合《反垄断法》第十五条规定条件的垄断协议，依法予以豁免。

根据《反垄断法》第十三条第(六)项和第十四条第)三)项认定相关行为是否构成垄断协议的，包括平台相关市场的竞争情况、平台经营者及平台内经营者的市场力量、其他经营者进入相关市场的阻碍

第五条垄断协定的形式

平台经济行业垄断协定是指经营者排除、限制竞争的协定、决策或者其他协同行为。 协商、决策可以是书面、口头等形式。 其他协同行为是指经营者未确定协议或决策，但通过数据、算法、平台规则或其他方法实质上协调一致的行为。 但是，相关经营者基于独立意愿表示进行的价格追踪等平行行为除外。

第六条横向垄断协定

具有竞争关系的平台经济行业经营者，可以通过以下方法订立固定价格、市场分割、生产(销售)量限制、新技术)产品限制、联合抵制交易等横向垄断协议。

(一)利用平台同时交换价格、销量、价格、顾客等敏感新闻

(二)利用技术手段进行意思联络；

(三)利用数据、算法、平台规则等实现协调一致行为；

(四)其他有助于实现协同的方法。

本指南所称价格包括但不限于商品价格和经营者收取的佣金、手续费、会员费、宣传费等服务收款。

第七条纵向垄断协定

平台经济行业经营者和交易对方可以通过以下途径订立固定转售价格、限定最低转售价格等纵向垄断协议:

(一)利用技术手段自动定价；

(二)利用平台规则统一价格

(三)利用数据和算法直接或间接限定价格；

(四)利用技术手段、平台规则、数据和算法等方法限定其他交易条件，排除和限制市场竞争。

平台经营者要求平台内经营者在商品价格、数量等方面提供与其他竞争平台同等或优越的交易条件的行为可能构成垄断协议或滥用市场支配地位的行为。

分析上述行为是否构成《反垄断法》第十四条第(三)项规定的纵向垄断协议，可以综合考虑平台经营者的市场力量、相关市场竞争情况、其他经营者进入相关市场的阻碍程度、对顾客利益和创新的影响等因素

第八条辐射协定

具有竞争关系的平台内经营者可以利用与平台经营者的纵向关系，或者平台经营者组织、协调，签订具有横向垄断协议效果的轴辐协议。 拆解该协议是否属于《反垄断法》第十三条、第十四条规定的垄断协议，在存在竞争关系的平台内经营者之间利用技术手段、平台规则、数据和算法等方法达成和实施垄断协议，排除和限制相关市场的竞争

第9条协同行为的认定

通过认定平台经济行业的协同行为，可以直接用证据判定是否存在协同行为的事实。 直接证据获取困难的，可以根据《反垄断协议暂行规定》第六条的规定，根据逻辑一致的间接证据，认定经营者对相关情况的知悉情况，判定经营者之间是否存在协同行为。 经营者可以提供相反的证据表明不存在协同行为。

第10条宽大的制度

反垄断执法机构鼓励参加横向垄断协议的平台经济行业经营者积极报告横向垄断协议的有关情况，提供重要证据，停止涉嫌违法行为，配合调查。 对符合宽大适用条件的经营者，反垄断执法机构可以减轻或者免除处罚。

经营者申请宽大具体标准和手续等的，适用《反垄断协议暂行规定》和《国务院反垄断委员会横向垄断协议案件宽大制度适用指南》。

第三章滥用市场支配地位

《反垄断法》禁止具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位的行为。 认定平台经济行业滥用市场支配地位行为，适用《反垄断法》第三章和《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》。 一般来说，首先定义相关市场，拆解经营者在相关市场是否具有支配地位，根据案例情况具体拆解是否构成滥用市场支配地位的行为。

第11条市场支配地位的认定

反垄断执法机构根据《反垄断法》第十八条、第十九条的规定，认定或者推定经营者具有市场支配地位。 结合平台经济优势，可以具体考虑以下因素。

(一)经营者的市场份额及相关市场的竞争情况。 要明确平台经济行业的经营者市场份额，可以考虑交易金额、交易数量、销售额、活动用户数量、点击量、招聘时间或其他指标在相关市场中所占的比例，并考虑其市场份额持续的时间。

分析相关市场竞争态势，可以考虑相关平台市场的快速发展态势、现有竞争对手的数量和市场份额、平台竞争优势、平台差异程度、规模经济、潜在竞争对手的情况、创新和技术变化等。

(二)经营者控制市场的能力。 该经营者控制上下游市场或其他相关市场的能力、阻碍和影响其他经营者进入相关市场的能力、影响或决定相关平台经营模式、互联网效应、价格、流量或其他交易条件的能力等。

(三)经营者的财力和技术条件。 考虑其经营者的投资者状况、资产规模、资本来源、盈利能力、融资能力、技术创新和应用能力、掌握和解决自有知识产权、相关数据的能力，以及其财力和技术条件在多大程度上能够促进或巩固经营者的业务扩张、维持市场地位等

(四)其他经营者对该经营者在交易上的依赖度。 可以考虑其他经营者与该经营者的交易关系、交易量、交易持续时间、锁定效应、顾客粘性，以及其他经营者转向其他平台的可能性和转换价格等。

(五)其他经营者进入相关市场的难易程度。 可以考虑市场准入、平台规模效应、资金投入规模、技术壁垒、顾客多栖性、顾客价格转换、获取数据的难易程度、顾客习性等。

(六)其他因素。 可以考虑基于平台经济优势被认定经营者具有市场支配地位的其他因素。

第12条不公平的价格行为

市场支配性平台经济行业的经营者有可能滥用市场支配地位，以不公平的高价销售商品或以不公平的低价购买商品。 要分析是否构成不公平的价格行为，可以考虑以下因素。

(一)该价格明显高于或明显低于其他同类业务经营者在同一或类似市场条件下同类商品或可比较商品的价格；

(二)该价格是否明显高于该平台经济行业经营者在其他相同或类似市场条件下同类商品或可比较商品的价格；

(三)在价格基本稳定的情况下，该平台经济行业的经营者是否超出常规幅度提高售价或降低购买价格？

(四)该平台经济行业经营者销售的商品涨幅明显高于价格涨幅，或者购买商品降价幅度明显低于价格降幅。

认定市场条件相同或相似，通常要考虑平台类型、经营模式、交易环节、价格结构、交易具体情况等因素。

第13条低于价格销售

具有市场支配地位的平台经济行业的经营者，有可能滥用市场支配地位，没有正当理由，低价销售商品，排除、限制市场竞争。

要分析是否打折销售，通常平台经济行业的经营者是否低价排挤有竞争关系的其他经营者，以及将其他经营者排斥在市场之外后，提高价格以获取不正当利益，有可能损害市场的公平竞争和顾客的合法权益

在计算价格时，通常需要平台综合考虑多边市场各相关市场之间的价格关联情况。

平台经济行业经营者低于价格销售可能有以下正当理由

(一)在合理期限内迅速发展平台内的其他业务

(二)为了在合理期限内促进新产品的市场准入；

(三)为了在合理期限内吸引新顾客；

(四)在合理期限内开展促销活动；

(五)可以说明行为有正当性的其他理由。

第14条拒绝交易

具有市场支配地位的平台经济行业经营者有可能滥用其市场支配地位，无正当理由拒绝与交易对方进行交易，排除、限制市场竞争。 分解是否构成拒绝交易的可能因素如下:

(一)停止、拖欠、中断与交易对方的现有交易；

(二)拒绝与交易对方进行新的交易；

(三)实质性削减与交易对方的现有交易数量

(四)在平台规则、算法、技术、流量分配等方面设置不合理的限制和障碍，使交易相对难以人为进行。

(五)管理平台经济行业必备设施的经营者拒绝与交易对方在合理条件下进行交易。

要认定相关平台是否构成必备设施，通常需要考虑该平台占用数据的情况、其他平台的可替代性、是否存在可用平台、快速发展竞争平台的可能性、交易对方的平台

平台经济行业经营者拒绝交易可能有以下正当理由:

(一)由于不可抗力等客观原因不能进行交易

(二)因交易对方原因，影响交易安全；

(三)与交易对方的交易不当损害平台经济行业经营者的利益

(四)确定交易对方表明或者实际上不遵守公平、合理、无歧视的平台规则。

(五)可以说明行为有正当性的其他理由。

第15条限定交易

具有市场支配地位的平台经济行业经营者，有可能滥用市场支配地位，无正当理由对交易对方进行限定性交易，排除、限制市场竞争。 分解是否构成限定交易行为，可以考虑以下因素。

(一)要求平台内经营者在竞争性平台之间“二者择一”，或者限定交易对方进行独家交易的其他行为；

(二)限定交易对方只能与其指定经营者进行交易，或者可以通过其指定渠道等限定方法进行交易。

(三)不得限定交易对方与特定经营者进行交易。

上述限制既可以通过书面协议的方法实现，也可以通过电话、口头方法和交易对方达成协议的方法实现，还可以通过在平台规则、数据、算法、技术等方面实际设置限制和障碍的方法实现。

要分析是否为有限交易，可以考虑以下两种情况: 一是平台运营商因屏蔽店铺、降级搜索、流量限制、技术故障、保证金扣除等惩罚性措施实施的限制，由于对市场竞争和顾客利益造成了直接损害，通常可以认定为限定交易行为。 二是平台经营者以补贴、折扣、优惠、流量资源支持等激励方式实施的限制，可能对平台内的经营者、顾客利益、社会整体福利产生一定的积极效果，但明显排除、限制了市场竞争

平台经济行业经营者限定交易可能有以下正当理由。

(一)为保护交易对方和顾客的利益而需要

(二)保护知识产权、商业秘密或者数据安全所需

(三)保护比较交易的特定资源投入所需；

(四)维持合理的经营模式所需

(五)可以说明行为有正当性的其他理由。

第16条组合销售或增加不当交易条件

具有市场支配地位的平台经济行业经营者，可能滥用市场支配地位，无正当理由实施搭售，或者附加不合理的交易条件，排除、限制市场竞争。 分解是否构成联合销售或附加不合理的交易条件，可能有以下因素。

(一)利用样式条款、弹夹、操作必须经过步骤等交易对方无法选择、变更、拒绝的方法，捆绑销售不同的商品。

(二)以检索降权、流量限制、技术障碍等惩罚性措施，强制交易对方接受其他商品。

(三)对交易条件和方法、服务提供方法、支付方法和手段、售后服务等附加不合理的限制；

(四)在交易价格之外另外收取不合理的费用

(五)强制收集不必要的客户新闻，或者附上与客户无关的交易条件、交易流程、服务项目。

平台经济行业经营者实施联合销售，可能有以下正当理由。

(一)符合正当的领域惯例和交易习性；

(二)为了保护交易对方和顾客的利益而需要

(三)为提高商品的采用价值或效率所需

(四)可以说明行为有正当性的其他理由。

第17条差别待遇

具有市场支配地位的平台经济行业经营者，有可能滥用市场支配地位，无正当理由对交易条件相同的交易对方实施差别待遇，排除、限制市场竞争。 分析是否会造成差别待遇，可以考虑以下因素。

(一)根据大数据和算法，根据交易对方的支付能力、支出偏好、习性的采用等，执行差异交易价格或其他交易条件。

(二)执行差异标准、规则、算法；

(三)实行差异支付条件和交易方法。

条件相同意味着在交易的安全性、交易价格、信用状况、交易环节、交易持续时间等方面不会对交易产生实质性的影响。 平台在交易中获得的交易对方隐私新闻、交易记录、个人偏好、资费习性等差异，不影响认定交易对方条件相同。

平台经济行业经营者实施差别待遇行为，可能有以下正当理由

(一)根据交易对方实际诉求并符合正当的交易习性和领域惯例，实行不同的交易条件。

(二)比较新顾客在合理期限内实施的优惠活动。

(三)按照平台公平、合理、无歧视规则实施的随机交易；

(四)可以说明行为有正当性的其他理由。

第四章经营者集中

《反垄断法》禁止经营者实施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的集中。 国务院反垄断执法机构根据《反垄断法》、《国务院关于经营者集中申报标准的规定》和《经营者集中审查暂行规定》，审查平台经济行业经营者集中，调查和解决非法实施的经营者集中。

第18条申报标准

在平台经济行业，经营者的销售额包括通过销售商品和提供服务获得的收入。 根据领域惯例、取钱方法、商业模式、平台经营者的作用等，销售额的计算可能会有所不同。 对于只提供新闻匹配、佣金等服务费的平台经营者，可以根据平台收取的服务费和平台其他收入计算销售额的平台经营者具体面向平台方的市场竞争

经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。 协议控制框架涉及的经营者集中属于经营者集中反垄断审查的范围。

第十九条由国务院反垄断执法机构自主调查

《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第四条规定，经营者集中未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明，该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争的效果的，国务院反垄断执法机构依法

经营者可以对未达到申报标准的经营者集中积极向国务院反垄断执法机构申报。

国务院反垄断执法机构关注的是，参与集中的一方经营者为新兴企业或新兴平台，参与集中的经营者采用免费或低价模式，因此销售额低、相关市场集中度高、参与竞争者少等类型的平台经济行业经营者集中， 未达到申报标准但具有或可能具有排除、限制竞争效果的，由国务院反垄断执法机构依法调查解决。

第20条考虑事项

国务院反垄断执法机构根据《反垄断法》第二十七条和《经营者集中审查暂行规定》第三章的有关规定，判断平台经济行业经营者集中的竞争影响。 结合平台经济优势，可以具体考虑以下因素。

(一)经营者在相关市场的市场份额。 除了计算市场份额、以销售额为指标外，还可以考虑交易金额、交易数、活动用户数、点击量、招聘期或其他指标在相关市场中所占的比例，根据需要综合判断期内的市场份额，评估动态变化的趋势。

(二)经营者对市场的控制力。 经营者是否对具有重要性、稀缺性的资源拥有垄断权及其持续时间，平台的顾客粘性、多栖性、经营者掌握和解决数据的能力、对数据接口的控制能力、渗透或扩展到其他市场的能力、经营者的盈利能力和

(三)相关市场集中度。 可以考虑相关平台市场的快速发展状况、现有的竞争对手数量、市场份额等。

(四)经营者集中对市场准入的影响。 考虑到市场准入情况，经营者获得技术、知识产权、数据、渠道、客户等必要资源和必备设施的难度、进入相关市场所需资金投入规模、客户在费用、数据转移、谈判、学习、检索等各方面转换价格，准入可能性、及时性和充足性

(五)经营者集中对技术进步的影响。 可以考虑现有市场竞争对手在技术和商业模式等创新方面的竞争是否会对经营者的创新动机和能力产生影响，对新兴公司、新兴平台的收购是否会产生创新影响。

(六)经营者集中对客户的影响。 可以考虑集中后的经营者是否有能力和动机通过提高商品价格、降低商品质量、减少商品多样化、损害顾客的选择能力和范围、不同顾客群体的差异化、不恰当地采用顾客数据等方式损害顾客利益。

(七)国务院反垄断执法机构认为需要考虑的影响市场竞争的其他因素。 包括对其他经营者的影响，对国民经济快速发展的影响等。

关于涉及双边或多边平台的经营者集中，可能需要综合考虑平台的双边或多边业务和经营者从事的其他业务，判断直接和间接的互联网外部性。

第21条补救措施

具有或者可能具有排除限制竞争效果的经营者集中的，国务院反垄断执法机构应当依据《反垄断法》第二十八条的规定作出决定。 对不禁止的经营者集中，国务院反垄断执法机构可以决定附加以下类型的限制条件:

(一)剥离有形资产、剥离知识产权、技术、数据等无形资产或剥离相关权益等结构性条件；

(二)开放互联网、数据或平台等基础设施，许可关键技术，终止排他性协议，修订平台规则或算法，承诺兼容性，或不降低互操作性水平等行为条件；

(三)结构条件和行为条件相结合的综合条件。

第五章滥用行政权力排除、限制竞争

《反垄断法》禁止行政机关和法律法规授权具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争。 对平台经济行业滥用行政权力排除、限制竞争行为，反垄断执法机构依法进行了调查，并提出了解决方案。

第二十二条滥用行政权力排除、限制竞争行为的表现

行政机关和法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织从事下列行为，排除、限制平台经济行业的市场竞争，可能构成排除、限制滥用行政权力竞争行为。

(一)限定或者变相限定单位或者个人运营、购买、采用的平台经济行业经营者提供的商品或者其他经营者提供的平台服务相关的商品。

(二)对外平台经济行业经营者设定差别标准，实施差别政策，专门通过与外国平台经济行业经营者的行政许可、备案或者软件、网络设置屏蔽等手段，对外国平台

(三)通过设定歧视性资质要求、设定考核标准或者不依法发布新闻等方法，拒绝或者限制外国平台经济行业经营者参加当地招标采购活动。

(四)对外平台经济行业经营者实行差别待遇，拒绝、限制或者强制外国经营者在当地投资或者设立分支机构。

(五)强制或者变相强制平台经济行业经营者从事《反垄断法》规定的垄断行为；

(六)行政机关以管制、办法、决策、公告、通知、意见、会议记录等形式，涉及市场准入、产业快速发展、招商引资、招投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等平台经济行业市场主体的经济活动，包括竞争文案的排除、限制。

第23条公平竞争审查

行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织，应当制定平台经济行业市场主体经济活动的相关规则、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施，按照国家有关规定进行公平竞争审查。

第六章附则

第24条指导方针的解释

本指南由国务院反垄断委员会解释，自公布之日起实施。