“主投非经营性项目 3万亿政府投资“划界””

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[发改委下一步将组织各地、各有关部门全面清理不符合《条例》的现行制度，加快《条例》配套制度建设，会同有关方面建立政府投资范围定期判断调整机制。 ]

政府投资规模已达到3万亿元，撬动的社会资金规模更是巨大； 但是，几十年来，政府投资行业一直“无依无靠”——这种奇怪的形式现在要结束了。

5月5日，市场期待的《政府投资条例》(以下简称《条例》)由国务院公布，填补了政府投资法空的空白。 约4000字的《条例》阐述了政府投资是什么、将投向哪里，确定了项目的开工决策标准和流程、建设实施的重点、后续监管和违法相应的责任。 《条例》将于7月1日起施行。

《条例》维护了我国现行的政府投资管理体制，部门职责分工也基本没有变化，但亮点还不少。 例如，政府投资以非经营性公共行业项目为主，不与人民争夺利益的违法借贷政府投资资金，不得防范地方政府债务风险等。

《条例》的立法意义在于将政府投资行为纳入法律轨道，规范政府投资行为。 政府投资定位逐渐清晰，政府投资对市场投资起着补充性、诱惑性的作用，也表明政府与市场的边界逐渐清晰。 ”中国政法大学财税法研究中心主任施本文告诉第一财经。

政府的投资体制、责任不变

投资是拉动经济增长的重要力量，政府是这种力量的重要推动力之一。 年约64万亿元的全国固定资产投资中，按照国家快速发展改革委主任何立峰今年年初在全国两会时的说法，各级政府的投资总额不到5%，也就是不到3.2万亿元。

司法部相关负责人5月5日在就《条例》相关问题回答记者提问时多次表示，《条例》的制定是统筹兼顾的。 相关制度设计立足于目前的实际情况，为在保持政府投资管理连续性、稳定性的同时，今后进一步深化政府投资体制改革和地方一级的政府投资管理留出了空的间隔。

《条例》维护了我国现行的政府投资管理体制，即2004年公布的《国务院关于投资体制改革的政策决定》，其中确定了政府投资项目，并运用批准管理，批准了项目建议书、可行性研究报告和初步设计。 年出台的《中共中央委员会国务院关于深化投融资体制改革的意见》(以下简称《意见》)进一步确定了对政府投资项目审批制的管理。 《条例》的许多文案延续了上述文件方法。 》中信改革快速发展研究基金资深研究员周凯波说。

早在2001年，国务院就已经开始起草《条例》，经过一些修订，至今才正式公布。 一位专家表示，第一财经认为，《条例》出台较晚的一大因素是政府投资职责涉及诸多部委，部门职责未能调整，未能尽早出台。

周凯波认为，《条例》没有改变目前部门的职责分工。 实践中，发改委履行政府投资综合管理职责，负责中央财政性建设资金安排和根据国务院规定权限审批重要项目。 财政部首先从政府投资基金采用绩效、拨付资金等角度履行相应的管理职责。 领域主管部门按照国务院规定的职责批准与本领域行业相关的政府投资项目。

建纬(北京)律师事务所主任谭敬慧认为，政府投资管理部门的职能分工基本确定，但尚未完全理顺。 现阶段，《条例》中不应将政府投资管理部门的职责划分为具体规定加以固化，而是要制定大体性、连通性的规定较为稳妥。

“这不影响各部门按照现行规定履行政府投资管理职责，保证政府投资管理的连续性和稳定性，为今后进一步理顺部门职责分工留出了空的间隔。 为此，条例对部门的职责分工作了大致规定。 ”谨敬慧称。

根据《条例》，国务院投资主管部门依照本条例和国务院的规定，履行政府投资综合管理职责。 国务院其他有关部门根据本条例和国务院规定的职责分工，履行相应的政府投资管理职责。

但据第一财经称，此次《条例》中投资主管部门确定的实际上是改革部门，强调了改革委员会对政府投资的主导作用。

细节变化不少

许多专家发现，《条例》有许多全新的变化。

《条例》确定，政府投资资金应投向市场无法有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共行业项目，以非经营性项目为主

国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平拆除第一财经，《条例》确定政府投资以非经营性项目为中心，这长期以来一直在处理政府投资边界不明确的问题，希望政府将经营性项目收益让渡给市场，激发市场活力

“政府投资行业与政府和社会资本合作( ppp )投资行业一致。 因为这种政府投资和ppp投资有机结合，可以提高政府投资的效果，激发社会投资的活力。 ”大岳咨询董事长金永祥表示，已经拆除。

但是，值得观察的是，《意见》在解释政府投资的定位时，提到了“政府投资基本上不支持经营性项目”，但在这次的《条例》中没有这样的表现。

吴亚平认为，如果公共服务行业准经营性项目的投资收益不足以吸引社会资本，政府有必要以各种形式投资，让社会资金投向这些行业。

此外，政府投资的估算约束力大幅提高。

吴亚平表示，政府投资项目启动前需要进行投资估算，批准后，部分项目施工公司超标准超预算投资，如楼宇建设时的实际投资往往大于估算投资，但此次《条例》以估算为投资的重要依据，并提出了政府项目投资

《条例》确定了投资主管部门或其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。 经初步设计提交的投资概算超过经批准的可行性研究报告提交的投资概算的10%的，项目部门应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目部门重新提交可行性研究报告。

中山大学岭南学院经济学科教授林江告诉第一财经，上述条款对政府投资项目总投资额设置了限制，并且以投资主管部门或其他部门核定的投资估算为依据，希望对地方政府的投资冲动设置限制，形成较为有效的约束机制。

谭敬慧认为，《条例》将地方政府防范债务风险作为重要的指导思想，并在相关条文中贯彻执行。

例如，确定政府及其有关部门不得违法借款筹集政府投资所需资金。 政府投资年度计划中必须确定建设资金及其来源。 政府投资项目必须确保资金的落实，确定施工单位不得垫资建设。

本文认为，现实中部分地方财政资金紧张，要求施工单位划拨资金进行项目，这一方面形成了地方政府的隐性债务，另一方面也有可能导致施工单位拖欠农民工工资。

“《条例》根本处理的问题是政府应该投什么、投什么，处理好这个问题将对政府职能转变和国家治理现代化起到巨大的推动作用。 ”中财-鹏原地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经。

国家发改委相关负责人5月5日表示，下一步将组织各地、各相关部门全面清理不符合《条例》的现行制度，加快《条例》配套制度建设，会同有关方面建立政府投资范围定期判断调整机制。 另外，将继续推进投融资体制改革，进一步完善政府投资体制，优化政府投资项目考核流程，提高考核效率。